20 de julio  de 2014

La Carrera Administrativa en Colombia

La Carrera Administrativa en ColombiaLo mejor que le pueda pasar a una sociedad es tener a su gente más calificada en el Estado porque ello es lo que garantiza la supervivencia de una democracia[1].

Resumen

El tema de este escrito es evaluar la situación de la carrera administrativa en Colombia considerado uno de los temas fundamentales de la gestión pública en nuestro país. Para conseguir esto, se traerá a juicio una descripción objetiva de la carrera administrativa concibiéndola como un fenómeno histórico, político y social de relevancia nacional, exponiendo una serie de argumentos que permiten evidenciar cual es su definición, cuáles son sus orígenes en nuestro país, cual es su situación actual y cuáles es su panorama a futuro. 

Introducción

La constitución de 1991 planteó en dos de sus artículos (125 y 130) los elementos esenciales de lo que debe ser el Empleo Público y la Carrera Administrativa en Colombia[2]. El artículo 125 decreta que los empleos en las entidades del Estado son de Carrera, lo cual, implica que se está acudiendo a la existencia de una serie de méritos para acceder a la Función Pública y adquirir un nombramiento en el Estado. El artículo 125 no puede entenderse sin la existencia del articulo 130 el cual, establece la existencia de una Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) que se constituye como el eje orientador de lo que debe ser la Administración Pública y todo lo relacionado con la Carrera Administrativa al interior del Estado colombiano. Con respecto a esta comisión, en la actualidad y según lo dispone el artículo 130 superior, la Comisión es la responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tenga carácter especial[3].

Según Zuluaga, en su artículo titulado “Ley de Carrera Administrativa”, si observamos lo que ha sido la institucionalidad en las naciones más avanzadas del continente, ésta se ha podido consolidar y desarrollar con total normalidad gracias a unas reglas de juego claras y objetivas a través del ejercicio de la Carrera Administrativa y del Servicio Público. En el mismo artículo, Zuluaga cita la situación histórica de Irlanda en los años 60 que se caracterizo por la creación de un pacto contra la pobreza, el cual tuvo como uno de los principios constitucionales la garantía de estabilidad en el Servicio Público, es decir, ofrecer la mayor cantidad de cargos a nivel estatal a través de méritos y de concursos públicos, con el propósito explicito de dotar de un gran tecnicismo el manejo y la administración del Estado y de lo público[4].

Un hecho a tener en cuenta es que, tras la declaración de inexequibilidad  en el año de 1999 producida por la Corte Constitucional acerca de los artículos relacionados con los  mecanismos de selección y la conformación de la Comisión del Servicio Civil contenidos en la ley 443 de 1998, surge la Ley 909 de 2004 que estipula básicamente tres principios orientadores: 1) El acceso a la Carrera y al Empleo Público por los méritos que busca rescatar el valor del merito; 2) La permanencia en el Estado pero exclusivamente por los méritos del desempeño el cual establece, según Zuluaga, que “hay un derecho a permanecer pero hay que ganárselo cada día a través de mecanismos de evaluación periódicos”[5]; 3) La flexibilidad en el retiro que estipula la expulsión con prontitud de aquellos que no se adapten a las nuevas dinámicas y exigencias.

Este escrito surge principalmente como una inquietud acerca de la situación actual de la carrera administrativa en Colombia  y su relación con los principios regidores básicos de la función pública (eficacia, moralidad, imparcialidad y publicidad) en la prestación de los servicios públicos y el logro de los cometidos estatales[6], también con los tres principios fundamentales estipulados por la Ley 909 de 2004.

El Concepto

Efrén Rodríguez define la carrera administrativa como un sistema técnico sobre la administración de personal en el Estado, que tiene consagración constitucional y legal, con el objeto de ofrecer igualdad de oportunidades para acceder a la función pública, lograr la eficiencia de la administración, el buen servicio a la sociedad y la profesionalización o estabilidad en los empleos[7]. 

Evidentemente, la carrera administrativa implica un sistema de administración de personal que se encarga de la regulación de derechos y deberes tanto a nivel de la administración como a nivel del empleado. Bajo este sistema, tanto el ascenso como el ingreso están sujetos por la capacidad o el mérito, excluyendo consideraciones de raza, religión, sexo, filiación política o cualquier otra circunstancia que influya en los procesos de selección.

La Ley 909 de 2004, en sus artículos 27 al 33[8] y que además reúne las sentencias C-372 de 1999 y C-1262 de 2005 de la Corte Constitucional que limitan los alcances del articulo 130[9], respalda esta definición de manera evidente al definir explícitamente la carrera administrativa:

Sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la Administración Pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso en el servicio público[10].

Así mismo, agrega que tanto el ingreso como el ascenso a los empleos publico  se desarrollan en concordancia con los principios de mérito, libre concurrencia e igualdad en el ingreso, publicidad transparencia, imparcialidad, confiabilidad, eficacia y eficiencia. Un hecho que se puede agregar es el establecimiento de la figura de la eunomía o ley del mejor, la cual, según Jairo Arbeláez, garantiza la eficiencia y eficacia del ejercicio de la administración, por lo cual, se puede afirmar que el sistema de carrera es contrario a la dinámica del clientelismo corruptor[11].

Antecedentes Históricos

De acuerdo con Augusto Álvarez Collazos, en un análisis histórico realizado por profesores de la ESAP en el seminario sobre el sistema de Carrera Administrativa, se pueden identificar plenamente cinco periodos que permiten visualizar, no solo el desarrollo histórico de la carrera administrativa en Colombia, también permiten evidenciar, según Collazos, algunos factores que explican la inoperancia del sistema en la Administración Pública colombiana.

El primer periodo se ubica desde el nacimiento de la carrera en el año de 1938 por medio de la expedición de la Ley 165 durante el gobierno de Eduardo Santos, hasta el año correspondiente a 1957 cuando se presenta la caída de la dictadura del General Gustavo Rojas Pinilla. La ley 165, en este caso, buscaba abolir la práctica de nombrar y remover los funcionarios públicos de acuerdo a la amistad o relación política[12]. La Ley fue establecida para que ésta fuese aplicada a nivel integral a todos los empleados administrativos de carácter permanente de todos los niveles en que se dividía el país a nivel territorial y a nivel político (nacional, departamental, intendencial, comisarías y municipal).

Cabe aclarar que antes de la promulgación de la Ley 165, es decir, hasta 1938, el Presidente de la República tenía la facultad de nombrar  o remover los funcionarios del gobierno central, con lo cual según Ramírez Mora, se hacía primar los intereses políticos y las recomendaciones, sobre los méritos y las capacidades; transformando y degenerando la función pública en una especie de premio o botín para el grupo dominante y recompensa para pagar servicios en la lucha partidaria[13]. 

Como reacción a esta situación surge la Ley 165 de 1938 como primer intento en la búsqueda de una administración técnica de los recursos humanos relacionados con la administración pública a nivel nacional y pretendió insatisfactoriamente implementar un sistema de carrera administrativa para los diferentes empleos del Estado. De acuerdo con Collazos y Mora, la ambiciosa ley no se aplico gracias a la falta de voluntad política y la existencia de una arraigado sistema de clientelista y corporativista  de los partidos y movimientos políticos que relacionan la burocracia estatal una fuente de prebendas, favores políticos y un objeto de corrupción.  

El segundo periodo identificado por los investigadores de la ESAP se inicia con la Reforma Plebiscitaria de 1957 la cual institucionalizo nuevamente la carrera administrativa, la consolido como precepto constitucional y fijo como finalidad la modernización estatal. Durante el periodo comprendido entre 1958 y 1968, se creó el Departamento Administrativo de Servicio Civil y la Escuela Superior de Administración Pública. Así mismo, en este periodo se expide el Decreto Extraordinario 1732 de 1960, en el cual se adoptó un nuevo estatuto de Carrera Administrativa. El decreto, según Collazos,

(…) establecía la obligación de que para la provisión de un empleo de Carrera Administrativa, se solicitara el nombre del candidato a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta Comisión conjuntamente con el Departamento Administrativo del Servicio Civil, establecía las listas de personas seleccionadas[14].

Sin embargo, este sistema no tuvo éxito y los organismos públicos se vieron desplazados de funciones y actividades que les eran fundamentales 

El tercer periodo comprende el lapso de tiempo entre los años de 1968 y 1984. Este periodo histórico coincide con la presidencia de Carlos Lleras Restrepo y la Reforma Administrativa de 1968. Durante esta etapa, se expide también el Decreto – Ley 3135 de 1968[15] y su reglamentario 1848 que estipula la legislación concerniente a los empleados oficiales, que pueden vincularse a la Administración Publica Nacional, por medio de un marco legal o reglamentario o a través de un contrato de trabajo.

Según Collazos, la Carrera Administrativa a nivel general presenta una aplicación únicamente en la Rama Ejecutiva en razón a que el Estatuto “regula la administración de personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público”[16]. En consecuencia: Solamente pueden pertenecer a la Carrera Administrativa, quienes ostenten la calidad de empleados Públicos, y dentro de ellos quienes ocupen empleos que por su naturaleza sean de carrera[17]. Por tanto, en el tercer periodo, la Carrera Administrativa no se extiende a todos los niveles de la Administración Publica en virtud a que ella solo es aplicable en los organismos de carácter nacional, que comparativamente ocupan cargos técnicos en la administración pública.

El cuarto periodo inicia, según Collazos, con la emisión del Decreto 583 de 1984[18], el cual, reglamenta el ingreso a la Carrera Administrativa de los funcionarios que estaban adscritos a la administración nacional, ocupando cargos de carrera sin pertenecer a ella, es decir, vinculados de manera provisional. Este decreto permitió la incorporación masiva de los funcionarios vinculados de  manera provisional (alrededor del 90% de los inscritos como lo ordenaba la medida) sin que fuese necesario que el aspirante reuniera una experiencia mínima en el desempeño del cargo. En algunos casos, el aspirante solo debía presentar y aprobar algunos exámenes relacionados con el ejercicio de la labor en cuestión.

El quinto periodo va desde el año de 1992 hasta nuestros días y se caracteriza por presentar tres hechos importantes desde la perspectiva de la Administración Pública: 1) La creación constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil a la cual se le asigna las funciones de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos. 2) El traslado automático de la Carrera Administrativa a los departamentos y municipios colombianos en virtud de dos de los tres conceptos de la descentralización territorial: La Descentralización política, la cual, hace referencias al traslado efectivo de poder público desde el Estado central (nivel nacional), hacia entidades territoriales (departamentos y municipios); y la Descentralización competencial o descentralización administrativa que consiste en el traslado de funciones y atribuciones propias a las entidades territoriales[19].

El tercer hecho relevante consiste en la expedición de la Ley 443 de 1998[20] la cual reactiva la Carrera Administrativay crea una enorme expectativa sobre su funcionamiento futuro. Desafortunadamente y contra las expectativas de los legisladores, la norma no tuvo mayor trascendencia gracias a la declaratoria de exequibilidad de gran parte de su articulado enmarcada en la sentencia C- 372 de 1999 de la Corte que declaraba la inconstitucionalidad de la integración de la Comisión porque el ejecutivo, al encantarse participando en ella, se convertía en juez y parte de la administración y vigilancia de la carrera[21].

El Régimen Imperante

El artículo 125 de la Carta Política de 1991 establece que los empleos de las entidades son de carrera administrativa, con excepción de los cargos de elección  popular (diputados, gobernadores, alcaldes y concejales), los de periodo fijo conforme a la Constitución y la Ley, los trabajadores oficiales (vinculados a la administración por contrato de trabajo),  los de libre nombramiento y remoción (gerentes públicos, funciones de asesoría institucional, labores al servicio directo e inmediato de los funcionarios, los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado) y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas según su legislación.