Según Mora, la provisión de los empleos de carrera se realizara, previo concurso, por nombramiento en periodo de prueba, o por ascenso. Mientras se provee el proceso de selección solicitado para proveer empleos de carrera, los empelados de carrera tendrán una ventaja preferencial a ser asignados a tales empleos, en caso de que confirmen los requisitos para su desempeño. Según el régimen de carrera administrativa actual, solo en caso de que sea imposible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento provisional[22].
De la misma forma, la duración del encargo y nombramiento provisional, cuando se trate de vacancia definitiva no podrá superar el periodo de 4 meses[23]; cuando la vacancia se produzca como resultado del ascenso bajo periodo de prueba, en el caso de un empleado de carrera, el nombramiento provisional tendrá la duración de 4 meses más el tiempo necesario paradeterminar la superación del mismo.
Con respecto a la duración, los empleados de carrera podrán desarrollar empleos de libre nombramiento y remoción hasta un periodo de tres años para los cuales hayan sido designados en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados, o en otra. Finalizando el periodo de tres años, el empleado asumirá el cargo del cual ostente los respectivos derechos de carrera o presentara su renuncia al cargo en cuestión. De no cumplirse la dinámica anterior, la entidad correspondiente declarara vacancia del empleo, lo proveerá en forma definitiva y le informara oportunamente al Comisión del Servicio Civil respectiva.
De acuerdo con lo estipulado por la Ley 909 de 2004, la carrera administrativa, como se había visto anteriormente, es definido como un sistema técnico cuyo objetivo es asegurar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades en lo que respecta al acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y las posibilidades, requisitos y condiciones de ascenso.
Para alcanzar estos objetivos la norma se basa en un sistema basado en el merito en lo que respecta al el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera administrativa. Tal y como lo había afirmado Zuluaga, estos procesos deben ocurrir sin la influencia de motivos como raza, religión, sexo, filiación política o consideraciones de otra índole. En este sentido y de acuerdo con Mora, se aspira a que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral para que la función que desempeñan se enmarque acorde a las finalidades del interés general.
El concurso, en términos de acceso y procesos de selección, ha sido ordenando por la Ley como un mecanismo apropiado para proveer cargos de carrera administrativa, e incorpora diversos procesos administrativos tales como: La convocatoria, el reclutamiento, la aplicación de pruebas o instrumentos de selección, la conformación de la lista de elegibles y el periodo de prueba
El proceso y los mecanismos concernientes a la selección tienen como objetivo asegurar el ingreso de personal adecuado e idóneo a la administración pública y el acenso de los empelados, partiendo del merito por medio de mecanismos que permitan la participación, con iguales condiciones, de quienes demuestren tener posesión de los requisitos para desempeñar empleos en el sector. Cabe aclarar que este proceso de selección consta de 3 etapas fijas: 1) La convocatoria: Es el primer paso del procedimiento de selección, consiste en un llamado que hace la Administración a quienes reúnan determinadas calidades o condiciones para incorporarse a un empleo de carrera administrativa; 2) El reclutamiento: Su objetivo es determinar quiénes de las personas que se inscribieron para participar en el concurso, reúnen los requisitos y condiciones exigidas por la administración; 3) La aplicación de pruebas: Con ellas se busca la evaluación del candidato no sólo en el aspecto intelectual por medio de exámenes de conocimientos generales y profesionales específicos de acuerdo con el cargo, sino también sus condiciones de preparación, competencia, capacidad o aptitud física, comportamiento social, etc.[24]
Basándose en los resultados obtenidos del concurso, se realizara una lista de elegibles con vigencia de 2 años. La asignación de los empleos objeto de convocatoria, será efectuada a partir de quien ocupe el primer puesto de la lista y en estricto orden descendente. La persona seleccionada será puesta en un periodo de prueba en el cargo por 4 meses. Aprobado el período de prueba, por obtener calificación satisfactoria en el desempeño de sus funciones asignadas, el empleado se hace poseedor de derechos de carrera y deberá ser inscrito en el Registro Público de la Carrera Administrativa[25].
Según Mora, la asignación final o definitiva de los empleos de carrera se realizara por medio de concurso, el cual, puede incorporar procesos de ascenso en los cuales podrán hacer parte los empleados de carrera administrativa de cualquier entidad pública, que reúna los requisitos y condiciones exigidos por la ley para el empleo. También se pueden presentar concursos abiertos en los cuales el acceso será libre para todas las personas que demuestren tener los requisitos exigidos para el desempeño del empleo.
Con respecto al retiro de servicio de los empelados de carrera, este se efectúa por los siguientes casos[26]: 1) Declaratoria de insubsistencia del nombramiento (causado por una calificación no satisfactoria); 2) Renuncia regularmente aceptada; 3) Por retiro con derecho a jubilación; 4) Por invalidez absoluta; 5) Por edad de retiro forzoso; 6) Por destitución, desvinculación o remoción como consecuencia de investigación disciplinaria; 7) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; 8) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempeñar el empleo y ; 9) Por orden o decisión judicial.
Panorama del actual sistema de Carrera Administrativa
Según Collazos, La Carrera Administrativa en Colombia no se ha desarrollado de acuerdo con lo contenido en las normas legales y las aspiraciones o esperanzas de sus defensores o promotores. Tras analizar los distintos momentos históricos reseñados anteriormente es posible evidenciar una constante histórica en la Carrera Administrativa: una precaria aplicación del sistema de merito y un débil cumplimiento del marco legal. Según Mora Colombia presenta una particularidad en la medida que si bien se hizo del sistema de carrera administrativa desde el año 1938, el país presenta una baja aplicación del sistema de carrera durante ya siete décadas desde la vigencia de este sistema.
Si bien, tanto Mora como Collazos son enfáticos en afirmar la baja implementación del sistema de carrera administrativa, cabe la pena preguntarse ¿Cuales han sido concretamente las razones que han impedido la vigencia efectiva de la carrera administrativa en nuestro país? Para responder rápidamente esta interrogante se debe hacer uso de la investigación histórica que realizo Mora acerca de la carrera administrativa en Colombia sumada a los distintos argumentos expuestos por Collazos acerca de los tropiezos del sistema de carrera que van desde el campo técnico al campo cultural.
El primer factor común de los dos autores es la existencia de un factor político que es dividido a su vez en varias etapas esenciales del fenómeno: El legado colonial; El bipartidismo colombiano; La corrupción dentro de la administración pública; y la ausencia de voluntad política. Se realizara a continuación un breve acercamiento a cada uno de estos elementos del factor político.
Con relación a la herencia colonial, es posible afirmar que la aplicación de una política de corte centralista y feudal aplicada por España en sus dominios en América durante el periodo de la colonia trae consigo consecuencias claras: 1) La implementación de un poder político que ignoraba el interés de carácter social o colectivo y que gesto un contexto social y político arbitrario, injusto e intolerable; 2) El nivel de ilegitimidad alcanzado por el Estado y su consecuente indiferencia a las necesidades e intereses del ciudadano. Como consecuencia de estos dos hechos, el Estado no logro promover apropiadamente el sentido de solidaridad, unidad y firmeza institucional o de sujeción legal en el seno de la sociedad. Por tanto, era casi imposible que la sociedad de la época reconociera y protegiera el patrimonio moral y material del Estado.
Un hecho que engrosa la problemática de la herencia colonial es la conformación de una elites criollas que se unieron a los funcionarios estatales y promovieron y desarrollaron actividades que iban en detrimento de la ética pública y que se enmarcaban, según Mora, no solo en la herencia afecciosa de la política centralista española, también en ausencia de uno códigos o principios éticos que reunieran en la ciudadanía una solidaridad y consenso a favor de los intereses del Estado. Este hecho histórico será garante en la evolución política del país en la medida que el proyecto nacional fue peculiar de las elites criollas, excluyendo y desconociendo de esta manera la existencia histórica de los otros sectores sociales.
Parece increíble que tras casi 200 años del orden republicano, el país continua presentando una serie de valores y practicas perversas el orden colonial, lo que ha ocasionado un enorme vacío en la que respecta a la modernización de sus instituciones cuya particularidad continua siendo las practicas de carácter patrimonialista y clientelistas, que afectan innegablemente el ejercicio de la carrera administrativa, la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos y la consolidación sostenible de un orden democrático imparcial y equitativo[27].
El segundo aspecto consiste en el bipartidismo colombiano que data del proceso de construcción del orden republicano durante el cual se gestaron dos grandes partidos políticos (liberal y conservador) que representaban ciertos intereses de clase, concepciones religiosas, visiones ideológicas, económicas, sociales y políticas. Según Mora, la Administración estuvo sometida históricamente a los intereses de estos dos partidos dentro de la lucha política. En la burocracia, se presenta como consecuencia de este hecho la existencia de una dinámica patrimonialista o de botín, en la cual los cargos del Estado le pertenecían indiscutiblemente al partido político vencedor de la pugna electoral. De la misma forma, para acceder a un cargo del Estado el individuo debía no solo simpatizar con uno de los partidos, también debía establecer unos requisitos clientelistas.
Tras la implantación del Frente Nacional la problemática de la administración pública se agudizo dado que, tras establecerse una dualidad de los cargos entre los partidos liberal y conservador, la distribución violentaba significativamente el requisito de demostración del merito y capacidad que se habían consagrado en la Ley 165 de 1938. Collazos define y resume este fenómeno critico de esta manera:
También el clientelismo para el sistema político ha sido eficaz al permitir el acceso de sus voceros en los cargos públicos y en nuestro país ha sustituido a la Carrera Administrativa. ¿Hasta qué punto, esta no ha sido la institucionalización del sistema clientelista?[28]
Si bien hoy la Constitución de 1991 haya confirmado el hecho de que el acceso a los distintos cargos públicos tiene como cimiento los criterios de igualdad y merito, puntualizando que “en ningún caso la afiliación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”[29], se pueden observar aun hoy casos en los que la simpatía partidista es fundamental para el ingreso y la gestión en las distintas agencias estatales lo que permite afirmar que aun en la actualidad se presentan rasgos de un sistema patrimonialista y clientelista en el empleo público en nuestro país.
El tercer aspecto es la corrupción dentro de la administración pública, la cual es definida por la Real Academia de la lengua española como una práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas (Las organizaciones especialmente públicas) en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores[30]. La corrupción, según Mora, es una calamidad que se presenta en todos y cada uno de los países y perjudica la estabilidad del sistema de las instituciones políticas, afectando de esta manera su desempeño económico, la moral de la sociedad y la carrera administrativa[31].
Una conducta corrupta puede ser identificada en los niveles de ingreso, permanencia, retiro y la degeneración del cumplimiento de funciones concernientes al cargo público hacia la atención de intereses privado, la obtención de ganancias materiales y ascenso social. Para Mora, este tipo de actuaciones que degeneran la carrera administrativa se originan en la negligencia y la vulnerabilidad de los mecanismos de vigilancia y regulación de la carrera sumados a la poca independencia de los órganos encargados de esta labor.
Así, el panorama que se configura atendiendo los pasos del proceso y los mecanismos concernientes a la selección que tienen como objetivo asegurar el ingreso de personal adecuado e idóneo a la administración pública y el acenso de los empelados, partiendo del merito por medio de mecanismos que permitan la participación, con iguales condiciones, de quienes demuestren tener posesión de los requisitos para desempeñar empleos en el sector, evidencia una depravación preocupante que es resumida, a manera de ejemplo por Mora, en el siguiente párrafo:
(…) los perfiles no se definen previamente atendiendo a los direccionamientos estratégicos de la entidad, sino de acuerdo a las características de la persona que se desea nombrar; la convocatoria no se difunde amplia y abiertamente sino que se cumple solamente con el formalismo buscando atraer no el mayor número de aspirantes (…), sino por el contrario el menor número posible; las pruebas que se aplican no son elaboradas por entidades independientes y autónomas (…); las entrevistas buscan imponer el candidato de nominador, no suelen estar estructuradas previamente y no se cuenta con mecanismos que permitan controvertir sus resultados; la evaluación del desempeño es demasiado subjetiva, orientada a medir más lealtades político-partidistas o personales que indicadores de gestión (…) las causales del retiro del servicio evidencian una inadecuada utilización que permite despedir buenos funcionarios y mantener los incompetentes[32].
El cuarto y último aspecto hace alusión a la ausencia de una voluntad política enmarcada en el tenue y mezquino compromiso político en la búsqueda de una profesionalización de la función pública. En otras palabras, para el legislador resulta mucho mas atractivo electoral y personalmente fortalecer su red clientelista que impulsar esfuerzos serios por implementar políticas que lleven a la racionalización y tecnificación de la colectividad burocrática inscrita en diferentes agencias gubernamentales.
Collazos introduce un quinto aspecto considerado fundamental para entender las razones que han impedido la vigencia efectiva de la carrera administrativa en nuestro país que es el factor de orden cultural. Si bien a lo largo del texto y de los cuatro aspectos hasta aquí tratados se han identificado ciertos componentes culturales entendidos como serios obstáculos para la implementación apropiada de la carrera administrativa, la apreciación de la cultura de Collazos resume de manera adecuada, la problemática esencial de la carrera administrativa en nuestro país.
Entendiendo la cultura como un conjunto de conocimientos que permite a alguien desarrollar su juicio crítico[33], para Collazos la cultura colombiana para la anexión de personal a la Administración Pública se fundamenta principalmente en la palanca, en la recomendación política y el amiguismo; lo que es diametralmente opuesto a la noción de selección de carácter racional y objetiva de los candidatos a los cargos públicos teniendo en consideración el sistema de merito que valora el conocimiento y la experiencia sobre las conveniencias políticas. Según Collazos, estas costumbres se encuentran tan arraigadas en las organizaciones públicas que ni la emisión de leyes y decretos, ni la consagración de la Constitución de 1991 o la ley 909 de 2004 (tan idealizada por Oscar Iván Zuluaga) han podido erradicar, en virtud a que la cultura, es decir la manera de hacer las cosas, no se puede cambiar a través de una norma[34].
De la misma forma, se observa que las normas y leyes promulgadas no cumplen, de manera póstuma, la función de tecnificar y modernizar la labor de los funcionarios de las organización publicas nacionales, gestando un preocupante vacio en lo que respecta al soporte de desarrollo requerido por la Carrera Administrativa, lo cual, va en contravía directa con la dinámica de los cambios en la economía mundial, en las organizaciones, y en el proceso de globalización la cual exige una flexibilización en el proceso de vinculación y desvinculación en las organizaciones públicas, así como de la necesidad de una creciente profesionalización de alto nivel de todos los funcionarios del Estado.
fuente:http://enciclopolitica2000.blogspot.com/2012/06/la-carrera-administrativaen-colombia-lo.html
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